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加强区域社会建设的视野维度与路径向度  

2009-12-28 09:39:22|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 加强社会建设已成为我国新一轮改革发展的重要内容。走在改革开放前列的沿海经济发达区域,应当切实转换社会建设的思维视角,厘定社会建设的阶段性目标,探索社会管理体系的地方化模式,完善地方政府的社会政策,选择契合本地实际的社会建设路径,推动区域社会建设走在全国前列。

一、区域社会建设的价值经度

社会是一个抽象的概念。它可以具体化为保障人们的基本生存机会、条件和权力的领域。长期以来,我国在政策上没有把社会作为一个独立于经济、政治的领域进行建设,社会一直被视为经济和政治的附庸,直到2004年中央提出构建社会主义和谐社会,社会才真正同经济、政治和文化相并置,从而使中国特色社会主义事业形成了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的总体布局。

所谓社会建设,主要是指动员社会力量,整合社会资源,发展社会事业,完善社会功能,构建全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会环境。家庭、社区、社会组织、社会政策等方面的建设和发展,都属于社会建设范畴。社会建设与我国改革开放以来社会领域的诞生有密切的关系。在以市场化为主导的经济体制改革中,社会结构发生了深刻变化,民间组织开始发育,个人权利意识不断张扬,网络社会日趋活跃,社会管理逐步多样化,出现了一个相对开放的、自主的多元社会。2002年以前,由于社会体制的重建同市场经济体制改革常常联系在一起,因而在社会建设中出现了一种“社会市场化”的目标取向。我国的社会建设虽然取得了很大的成就,但也暴露了很多问题。以市场化的资源分配方式来组织社会生活的直接结果是,公共产品的配置不均,贫富差距日益拉大,社会矛盾日益积累和突出。这些矛盾和冲突反过来对政治稳定和经济可持续发展构成越来越明显的挑战。〔1〕

党的十六届四中全会,把建设和谐社会作为我党执政的战略任务,把和谐作为同富强、民主、文明并列的建设中国特色社会主义的价值取向,明确“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”是和谐社会的主要目标。这标志着我们国家开始自觉地超越政治逻辑和经济逻辑,越来越尊重社会自身的发展规律。

社会建设实际上有两个方向层面的内涵。正向层面的社会建设内涵是,在社会领域、社会发展领域不断建立并完善各种能够合理配置公共产品和社会机会的社会结构与机制,并相应地建立能够良性调节社会关系的社会体制和社会主体;逆向层面的社会建设内涵是,不断创造和完善正确处理社会矛盾、社会问题的社会风险新机制、新主体。由此而论,社会建设是与合理配置社会领域公共产品和社会机会等根本问题联系在一起的,社会建设必须把以促进社会公平正义作为价值取向,以共建共享社会和谐作为目标取向,把社会主体对公共产品配置的参与和协商作为制定社会政策的基本运行逻辑,并努力以此为参照重组社会生活,建设新的社会体制。

一般而言,政治体制与政权相关,经济体制与产权相关,而社会体制与公共产品的配置相关。社会体制是围绕公共产品配置而进行的一系列制度安排。它包括公共服务体制和社会管理体制。〔2〕它主要涉及社会事务管理的相关体制及公共政策,包括就业、收入分配、社会保障、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等整个社会领域。公平正义作为社会主义社会建设的价值取向,其针对的核心问题是公共产品的合理分配。社会体制作为组织社会生活而进行公共产品配置的一系列制度安排,其效率在很大程度上取决于能否协调好不同社会主体之间的利益关系。理想的社会体制应该是围绕公共产品的公平正义分配而构建的不同利益主体之间的交往和协商制度,公共产品能够得到公平的分配,不同的社会主体在协商中能够得到基本的利益满足,〔3〕社会整体的满足感不断得到提升。

“区域”是以地理和经济特征为基础而划分的某一范围的地区。区域社会管理模式与整体社会体制之间存在着相互影响和相互作用的关系。我国社会体制改革的基本思路可以厘定为:改革和完善政府间关系,培育地方政府作为公共服务的直接管理者、提供者角色,由地方政府负责基本公共服务的提供,逐步形成更为规范化的地方政府主导、中央政府通过转移支付促进均等化的责任分担模式,从中央到地方、从政府到社会,形成一个基本公共服务供给的体系,一种合理的社会体制安排。

二、加强社会建设的视野维度

社会建设是一项复杂的系统工程。加强区域社会建设,要在明确社会建设价值取向和逻辑起点的基础上,转换思维视角,建构起宽大的社会建设视野维度,用于指导社会建设实践。

以人为本是社会建设的根本原则。以人为本是科学发展观的核心,也是社会建设的根本原则。但以人为本的理念实际上有多层含义,除了发展应当是以人为本的发展,而不应当是以物或以经济为本的发展这个本义外,还包含另外三层含义,即发展应当是以绝大多数人为本的发展,发展应当是以他人为本的发展,发展应当是以无数个具有平等权利的个体人为本的发展。在推进社会建设中,坚持以人为本的多层含义有着至关重要的现实意义:有助于解决多数人分享不到改革发展成果的问题,有助于克服一味利己的以自我为中心的思想,有助于防止平均主义抬头以及公权不恰当扩张等诸多不利情形的出现。

    阶层协调是社会和谐的轴心。任何一个社会内部,都会存在分层现象。比如,按照占有财富的多寡,个人分属于富裕群体、中产阶层和贫困群体;按照占有权力的多寡可划分为强势群体和弱势群体;按照占有知识的多寡可分出知识精英和一般大众。改革开放以来,我国社会关系、社会结构发生了很大的变化,出现了很多的利益主体、利益阶层。社会结构合理是社会和谐的前提,社会阶层之间的协调是社会和谐的轴心,中产阶层的发展壮大是社会稳定和发展的基石。目前我国的中产阶层在现实社会中没有足够的话语权力,也缺乏在思想和政治上的代表。一般说来,社会阶层结构的分布以两头小中间大的“橄榄形”为佳。问题是,在形成“橄榄型”社会的过程中,我们遇到了来源于越来越严重的社会分配不公的障碍。如果不能遏制这一趋势,受剥夺的就不仅是低层社会的老百姓,中产阶层也难以健康成长。

民生幸福是社会建设的第一要务。“国以民为本,民以食为天”,是我国古代朴素的民本思想,也是对民生问题重要性的认识。马克思也说过:“人们为了能够‘创造历史’,必须能够生活。但是为了生活,首先就需要衣、食、住以及其他东西。因此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料,即生产物质生活本身”。〔4〕实际上,人类的奋斗历程就是一个前仆后继的民生幸福追求过程。无论社会怎么发展,民生幸福始终是人们最关心的问题。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性,民生问题是社会建设的本质要求。十六大以来国家将以民生为重点的社会建设摆在了更加突出的位置,关注民生、重视民生、保障民生、改善民生。而针对当前民众最为关注的突出问题,有的放矢地把就业、教育、分配、社保、稳定五大现实问题解决好,不仅能带来社会和谐,也是一种社会投资。

弱势群体的状况检验社会文明程度。目前,中国农村绝对贫困人口、城镇失业下岗者中的贫困人口、受灾人口、残疾人等需要社会救助的人口超过总人口的10%。这只是从经济学上统计的,如果算上“看病难、上学难、打官司难”的人,这个弱势群体会更大。虽然现行的任何社会制度都无法彻底消除弱势群体现象,我国现阶段弱势群体的日益凸显也是改革进程中需要付出的成本和代价,但是,如何对待弱势群体却是衡量社会文明程度的标准之一,也是和谐社会能否建成的一个关键。弱势群体改善境遇,则社会文明进步;贫困群体幸福安康,则社会和谐发展。

推动富人投资是贫富和谐的关键。就业和社会保障是人权的两大基石。构建和谐社会,推进社会建设,难点在于和谐贫富关系。中国穷人和先富起来的人的最大利益共同点,就是富人投资越多,穷人就业越多。一旦实现充分就业,穷人就开始大面积地脱贫致富。这是“扩大中等收入者的比重,提高低收入者的收入水平”的有效捷径。引导富人投资,帮助穷人就业,是和谐贫富关系的惟一选择。要在社会政策和税收政策上牵引富人投资。对于“抽肥补瘦”的税收政策应有严格限制,对投资兴业、增加就业者不抽或少抽,对搞炫耀性消费者则应多抽。

志愿者和志愿组织是社会建设的民族魂。谁是21世纪中国最可爱的人?我们应当理直气壮地回答:志愿者!志愿服务几乎是每个文明社会不可缺少的一部分,它是指任何人自愿贡献个人时间和精力,在不为物质报酬的前提下,为推动人类发展、社会进步和社会福利事业而提供服务的活动。志愿者精神、志愿服务以及由此派生的志愿者组织体系和志愿服务网络已经成为促进社会全面健康发展的结构性因素。在对中国来说灾难与荣耀并存的2008年,我们充分感受到了志愿者和志愿服务精神的可爱和宝贵。中国要加强社会建设,推动社会工作,需要千百万志愿者。要从制度上、舆论上高扬志愿者大旗,弘扬志愿服务精神。

慈善事业是社会建设的润滑剂。世界上凡是传之久远的文明,无不包含了慈善的因子。慈善事业是继工资、社会福利和保障之后的“第三次社会大分配”。这种分配不是通过利益驱使或行政手段,而是以个人自愿互助为形式的资源流动,不但可以从物质上缓解某些群体的困境,还可以从心理上、情感上消除不同阶层的隔阂和对立。慈善事业在许多国家不仅弥补了各种正式社会保障制度安排的缺陷,同时还具备软性的调和社会矛盾和社会冲突、进而提升公众的社会责任与社会公德的功能,扮演着积极促进互助发展、提升文明道德的角色。

社会责任是社会建设的伦理基础。现代社会,随着社会动荡、经济失衡、生态破坏等诸多发展问题的日益严重,特别是重大自然与社会灾难的不时出现,人们开始更加自觉地关注社会成员、社会主体在追求自身发展中对社会整体、对其他社会成员的社会责任和义务。企业、个人、社会组织等社会成员、社会主体是否具有自觉的社会责任意识,能否对社会整体、社会其他成员进行自觉的多样形式的帮助与救助,是社会发展程度、社会文明程度的重要标尺。对一个社会而言,社会团结的自觉化、合理化程度越高,其抵御风险、灾难的能力以及可持续生存与发展的潜力和可能就越大。

公共问题需要政策的保障和引导。社会建设必将遇到大量的公共问题,比如公共产品、公共卫生、公共教育、公共安全,以至公共服务型政府。所有的公共问题都需要政策的保障和引导,发达国家的政策研究工作大多集中于具体的公共政策。我国过去很重视经济政策,而相对滞后的公共政策以及某些经济政策忽略了社会影响和公众利益,造成了政策与公共需求的失衡。加强社会建设,要求政府敢于到市场中去散步,并学会与公众握手。

善政是社会建设对政府的必然要求。善政就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。善政就是要善于化解改革发展中错综复杂的利益矛盾,善于处理多元主体的利益关系,善待社会公众。加强区域社会建设,不但要培育地方政府作为公共服务的直接管理者、提供者角色,而且要求政府在管理社会中使公共利益达到最大化。从关于善政的核心目的与基本要素来看,无论是还权于民还是提高社会治理的效率,无论是政府工作人员履行应尽义务和责任还是保障公民的自由、平等及其他基本政治权利,实质上都是为了大众的民生、民权,都是社会建设对政府的必然要求。

三、加强区域社会建设的路径向度

区域社会建设是社会整体建设的一个基本层面,区域社会管理体系的地方化是社会体制运行的一个基本载体。走在改革发展前列的沿海经济发达区域,比内地一些区域更早地进入社会转型期,人们的法治意识、生活方式、价值理念等都已发生深刻转变,要以适应区域社会发展水平和全体居民共享经济社会发展成果为原则,以建立科学的社会管理体系为目标,改革社会体制,发展社会事业,加快推进社会建设。

(一)以解决民生为重点,拓宽社会建设“利益要素”路径,促进社会事业新发展,增强区域社会建设的发展基础。核心是“多予”,贯穿的主线是均衡化、一体化。

增强政府公共服务的责任和能力。健全完善解决民生问题的投入、决策、反馈、评估和监督考核机制,加强对公共资源、公共信息、公共物品的管理和利用;强化政府在就业、教育、医疗卫生和住房等方面的责任和投入,确保新增财力三分之二以上用于改善民生,使公共产品供给更多地从城市向农村覆盖,使公共服务更多地向城市中低收入人群和农村社会事业倾斜。

深化以“城乡一体”为核心的社会事业体制改革。完善公共财政体制下教育投入的稳定增长机制,稳步推进城乡教育管理体制一体化、经费保障水平一体化、办学条件一体化、教师编制水平一体化,推进优质教育均衡化、平民化、普及化,建立优质教育资源向农村和欠发达地区覆盖的体制,推进城乡教育均衡发展。推广“教育券”制度,完善“入学绿卡”制度,强化教育的公平性和义务教育的福利性;推进城乡社区卫生机构一体化、标准化、信息化建设,实施社区首诊制、社区和医院双向转诊制度。设立农村人口公共服务项目专项资金和农民健康体检专项资金,实施“农民健康工程”和农民健康体检制度;探索建立城乡统筹就业制度,逐步实现城乡统一的就业、失业登记制度,实现就业服务的制度化、专业化和社会化。实施特别职业培训计划,推行“就业培训券”制度,一次性向返乡农民工、企业经济性裁员的失业人员发放一定数额的就业培训券,以增强就业培训的针对性和有效性;制定多渠道住房保障性政策,加大廉租房的建设比重,保障城市低收入家庭真正享受到廉租房政策的实惠;开展农民工以土地指标“换户籍、换住房、换社保”改革试点,探索建立农民工市民化机制。

鼓励社会资本参与发展公共服务事业。由政府部门直接举办和提供的公共服务与产品只是公共服务事业的一部分,大多数社会服务与产品要依靠非营利机构与私人部门来提供。因此,政府要千方百计地引导社会资本流入,通过放宽与降低社会事业准入门槛、扩大民间资本投融资渠道,政府支付改革成本、引导社会资本参与体制转换,政府举办公共工程、引导社会资金配套跟进,有条件出让“有偿供给权”、扩大民间经营权融资,政府支持合作互助组织、与民间资金共担集资职责等制度性融资举措,弥补政府与国有资本无法填补的权益资本的空白,从而扩大社会事业的资金来源。

(二)以落实民权为基点,创新社会建设“组织要素”路径,构建社会管理新格局,增强区域社会建设的活力基础。核心是“还权”,贯穿的主线是民主化、人本化。

深化以“还权于民”为核心的社会管理体制改革。整合社会管理资源和服务功能,进一步明确政府和社会的责任分工,改变政府对公共事务的垄断,放弃对社会生活的“家长式关怀”,强化人本理念,充分尊重公民的独立人格和民主权力,凡公民可以自主决定、自己管理、自我服务的事务,都要还权于民;疏通和拓宽公众参与的渠道,让公民自行组织起来,进入市场应对市场的风险,进入国家的公共政治参与公共政策的决策;加强与公众利益密切相关的重大事项专家咨询和论证制度、社会公示制度、听证制度等一系列制度建设,将公众参与的方式方法制度化、法制化,真正维护和确保公众对社会管理的知情权、参与权和监督权,壮大社会管理的公众基础,更好地凝聚社会建设和管理的合力。

大力培育和充分发挥民间组织的作用。要着眼于培育多元的社会主体,通过财政扶持、购买服务、授权委托、法律约束等手段,推动民间组织的发展,并规范其行为,用社会力量和市场力量来改造政府功能,提高公共服务社会化程度。要制定重点发展的民间组织的组织类型、组织形式、活动边界、运行规则、审批程序、监管办法等相关规范,为民间组织发展创造良好的政策环境和制度空间,让社会内部的自主力量在公共服务供给、反映利益诉求、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥基础性作用。通过培育和发展民间组织,努力消除政府、企业、民间组织之间存在的结构性障碍,改变“大政府、小社会,强政府、弱社会”状况,形成三者之间互动、联动的社会结构和整合机制。

(三)以维护民利为难点,改善社会建设“和谐要素”路径,形成社会调节新机制,增强区域社会建设的公平基础,核心是“保障”,贯穿的主线是组织化、制度化。

调整收入分配机制。收入分配是民生的物化指标,也是社会正义的一个主要指标。在重视创造财富的同时,按照公平正义的价值取向,充分利用社会政策调节收入分配和提供社会福利的双重功效,使社会财富分配走向合理化。要按照初次分配和再分配都要处理好效率和公平关系的原则,提高劳动报酬在初次分配中的比重,再分配更加注重公平,着力提高低收入者收入,逐步提高扶贫标准和最低工资标准,探索建立由最低工资标准、最低社保缴费、最低福利津贴等构成的企业普通职工收入保障机制,建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制,逐步扭转收入分配差距扩大趋势。

建立多元利益表达机制。目前我国体制内的利益表达方式的象征意义大于实际意义,多数利益表达以单一渠道、单一个人的方式进行,缺乏组织化的利益表达方式。在当前不同社会利益群体不断分化的情况下,要把协调社会利益关系的重点放在建构各种反映和兼顾不同利益群体的长效机制上,特别要加快建立理性合法的群众利益表达机制,使不同的社会利益群体拥有表达自己利益诉求的正常渠道,形成规范的对话、协商和处理问题的反应机制。

健全社会保障机制。在加快形成广覆盖、保基本、多层次、可持续的基本社会保障体系过程中,通过政府补贴等制度设计办法,使社会保障的政策真正惠及困难人群,让困难人群既承受得起、又享受得到。进一步完善城乡对接的社会保险,将农民工纳入到职工五项保险的覆盖范围,推动调节劳资关系;通过“个人出资、政府补贴、集体补助”相结合的办法,建立起新型的农村养老保险制度,将游离于制度性养老保障之外的农民纳入新的制度体系;进一步完善城乡协调的社会救助体系,推动困难救助从现行分割的各种贫困救助政策向综合性的城乡一体化的社会救助机制转变;建立和完善覆盖广泛、水平适当、体系健全、制度贯通的医疗保障体系;进一步发展城乡衔接的慈善公益事业,改变政府与慈善事业争利的现象,激活慈善事业发展的源头,鼓励个人、企业与社会组织参与慈善事业,采取“打拉”结合的政策。所谓“打”,就是征收高额的遗产税,促使人们将个人财富向社会捐赠;所谓“拉”,就是政府对从事慈善活动的个人、企业与专门机构大幅度免税,同时给予慈善组织必要补贴。

   

参考文献:

〔1〕〔2〕〔3〕李友梅.关于社会体制基本问题的若干思考.探索与争鸣.2008年第8期.

〔4〕马克思.恩格斯.马克思恩格斯选集第1卷〔C〕.北京:人民出版社.1995.79.

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