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论多重视野下的和谐新农村建设  

2009-12-28 09:40:58|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 中国社会的根基在农村底层。构建“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会,农村是重中之重;建设“生产发展,生活宽裕,乡风文明,村容整洁,管理民主”的社会主义新农村,和谐是主导思想。因此,建设和谐新农村,不仅是构建和谐社会的重要内容,也是新农村建设的主要目标。

与和谐社会相比,和谐新农村应该具有更和谐的人际关系,更民主的政治生活,更闲适的生存状态,更小的生活压力,更安静的生活环境。社会主义和谐新农村是农村和谐发展与农民当家作主的内在统一。建设和谐新农村,要体现科学发展观和和谐社会的总要求,既要有全新的视野,着眼于解决农民“组织要素”问题,改革乡村两级的治理结构,核心是“放活”,贯穿的主线是民主化、民本化;又要有多重的视角,致力于改造农村“利益要素”路径,提高农村经济社会发展水平,核心是“多予”,贯穿的主线是均等化、一体化。

一、建设和谐新农村需要确立一个大前提,就是从政治上重新认识农民

中国的“三农”问题主要是农民问题。行政性强迫、市场性掠夺和技术性制约是“三农”问题形成的政治经济原因。〔1〕行政性强迫表现为国家利用行政手段对农村生产要素的市场化进行强制性的限制;市场性掠夺是指农业生产资料的价格、农产品价格、农村劳动力价格等交换的不平等性;技术性制约是指农业生产技术尚不足以从根本上改变农耕经济的性质。新中国成立以来,由于建立的是国家主导农村发展的体制,国家通过农村土地集体化、城乡二元分离的户籍制度、统购统销制度等逐渐实现了对农民的全面控制。国家通过这些控制在获取工业化所需要的资源的同时,也产生和积累了大量的社会问题。其中最为主要的是,这些制度在客观上使农民失去了主张自身利益的能力,进而导致国家及社会各阶层对农民利益的剥夺,使农民成为真正的社会弱势群体,农民并没有真正享有农村社会发展的话语权。特别是随着工业化和城市化进程的加快,在国家市场化取向更为明显的情况下,“三农”问题愈加突出。

解决“三农”问题,建设社会主义和谐新农村,不能仅从经济方面来关注,更要从农村政治方面对形成“三农”问题作溯源式考察。首先要在政治上重新认识农民,重新调整国家与农民的关系,破除长期以来存在的在政治意识、权利观念、组织能力方面有意无意地贬低农民的种种偏见,破除“教育农民”、“改造农民”、“代表农民”、“控制农民”的思维定势,把农民放在农村社会发展的主导地位,将农民视为具有理性判断能力的政治人,他们可以成为市场经济的行动主体,同样也可以成为民主政治的权利主体。

建设和谐新农村中的一个基本问题是“为谁而建,由谁来建”?答案是为农民而建,由农民来建,农民是主体。中国农村改革的基本经验就是保障农民的主体地位。当前要进一步解决好两个问题:一是扩大农村基层民主,从政治上赋予农民“谐”之权利。扩大农村基层民主,关键是完善村民自治制度。村民自治是基于广大农民当家作主、有序参与政治过程的战略性制度安排,它是一种民主治村、制度治村的方式,主要解决农村公共事物和公益事业有人管、能管好的问题。近年来,绍兴市在实行“村民自治”制度中创造出“夏履程序”、“八郑规程”、“儒岙典章”等富有特色的新经验。“夏履程序”,是绍兴县夏履镇对凡涉及村民利益的事项,设定村级民主管理操作的六项程序,村两委会根据这些程序,在一定时限内按顺序有步骤地逐一实施;“八郑规程”,是嵊州市三界镇八郑村以“八项民主制度、八大工作流程”为主要内容,将民主制度、操作程序和群众监督有机结合,形成一个比较系统、全面、规范的民主治村新模式;“儒岙典章”,是在新昌县儒岙镇,行政村对涉及村级组织和全体村民各方面利益的事项进行细化,制订具有村规民约性质的村务运作章程。这些典型的共同点是围绕“以制度管人、按程序办事”的要求设定村民自治路径,体现了村级组织以权力制约权力的分权式制度设计,村民与村干部之间以权利影响权力的规程式制度设计,村干部与村民之间面对面的低成本的监督流程设计,具有很强的针对性和操作性。

二是有序发展农村民间组织,从政治上激活乡村民间力量。民间组织是政治参与和政治表达的重要主体。如果说,经济建设的目标是“经济增长”,那么社会建设的目标就是“社会发育”,核心是“组织社会”。建设和谐社会,需要发育市场、发展民主和发育社会并举。当前基层政府治理不善已经成为建设和谐新农村的重要约束。实现农村和谐发展,需要建立政府与乡村社会的新型关系。其基本点,是改变政府对于乡村社会的行政性管理和控制,让乡村内部的自主力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥基础性作用,让乡村问题尽可能地内部化和社会化,减少普通问题被政治化的机会。因此,在建设和谐新农村过程中,我们更需要的是能够充分体现农民主体单位的农民合作组织,而不是简单化的组织农民合作。如果那些具有“民间性”、“自治性”和“自愿性”的农民合作经济组织、农民协会等乡村民间力量逐渐成长了,那么建设和谐新农村就会被注入源源不断的活力基因。

二、建设和谐新农村需要坚持一个大原则,就是把权利还给农村农业农民

我国的“三农”问题是在工业化和城市化中出现的,农民在这个历史进程中是权利的受损者。在城乡二元社会结构和农民土地产权不明确的背景下所发生的中国城市化,是以牺牲农民利益为代价而强制推行的,因此所积累的社会矛盾就在农村、农业和农民各个方面表现出来。农民的权利状况是衡量社会进步和发展的重要标志。农民的权利受限,就意味着发展机会受限;农民的贫困,在一定程度上是根源于权利的贫困。

建设和谐新农村,要坚持把主体还给农民,把利益还给农业,把需求还给农村。把主体还给农民,就是要充分激活农民在建设和谐新农村中的主体作用,建立保障农民主体地位的新体制,建立农民表达自身愿望的有效平台;把利益还给农业,就是在整个城乡统筹和区域统筹过程中,要把农业该得到的利益归还给农业,使农民从拉长的农业产业链中得到就业的机会、增加致富的机会;把需求还给农村,就是指农村需要什么,我们就应该想方设法地为农民解决什么,要根据农村的需求,来确定相关的政策和措施。这就像一个水桶原理一样,农村现在有许多的问题需要解决,但是最关键的那几快木板,我们要给它补长,使农村这个大木桶能有更大的容积,能够迅速地成长起来。

任何一个社会内部,都会存在分层现象。比如,按照占有财富的多寡,个人分属于富裕群体、中产阶级和贫困群体;按照占有权力的多寡可划分为强势群体和弱势群体;按照占有知识的多寡可分出知识精英和一般大众。政府有责任在新的市场化基础上重建社会分享机制,以促进社会各阶层和成员之间的和谐。把权利还给农民,当前一个急迫的问题是要构建新型农村公共服务体系,使农民能够分享相对均衡的公共服务。长期以来,我国农村的公共管理和公共服务主要是依托乡镇政府组织和乡镇事业单位来实现的。当前我国农村公共服务不仅数量偏少、水平偏低,而且还存在较明显的非均衡性。如何创新政府供给服务的机制,推进乡镇事业单位改革,不仅是当前农村综合改革的重点,也是构建新型农村服务体系的关键。首先必须明确政府的功能和公共服务的范围,弄清农民的需求是什么,农民需求中哪些属于公共产品,哪些是私人产品,哪些是混合产品,将政府应承担或未能履行的责任承担起来,将政府不必要包揽的事务交给社会。不仅要解决政府和事业单位的“越位”和“错位”,也要防止政府在公共管理和公共服务上的“缺位”,强化政府责任,建立政府主导、多元供给的农村公共服务生产和供给体制。特别是加大政府供给服务的投入,扩大公共财政在农村的覆盖面,让公共财政的阳光普照全体农民。

建设和谐新农村,没有体现保障的投入是不可能持续和有效的。2004年以来政府采取以“两减免、三补贴”为中心内容的农村经济政策,其核心即是把钱留在农村、投向农村,这是利民政策。加大对和谐新农村建设的投入,扩大公共财政对农村的覆盖面,要将着眼点放在财政保障机制建设上,推动过渡性政策逐渐向体制性安排转化,使和谐新农村建设的财政保障机制渐进地、阶段地固化下来,从政策性保障上升为机制性保障,逐步形成一种常态机制。〔2〕构建农村财政保障机制,主要涉及中央总体上的财政体制改革,但市、县政府也不是无所作为。总体上的财政体制改革应坚持均等化的政策取向,逐步建立中央、省、县三级为主的有利于缩小城乡差距的公共服务均等化安排,为实现和谐新农村的全面财政保障机制做准备。对于市、县地方财政来说,则要调整支出结构,推动财政支出向更加均等化的方向发展,建立农村重点公共事业的单项保障机制。

三、建设和谐新农村需要重建一个大基础,就是将“三农”植入新的法律环境

建设和谐新农村的逻辑起点是还原农民的自由和权利。改革开放二十多年来我国农村的改革和发展,已经承认了农民事实上的自由和权利。现在建设和谐新农村,是要将这些自由和权利从政治上予以确认,通过新的法律与制度,把“三农”重新植入一个新的法律环境和制度环境,并以法律和制度保障新农村获得更多的发展空间和发展动力。经过多年的积累,现在农村有很多问题已经处在不可治理的状态,因为基础的支撑因素在逐步丧失。〔3〕特别是法律环境和社会秩序的基础在逐渐丧失。“三农”问题已成为当前建设和谐新农村的重大障碍。而“新三农”问题的出现,更需要在推进和谐新农村建设中加以重视和解决。所谓“新三农”问题,就是农民工、失地农民、农业村落终结问题。如果说“三农”问题是在一个城市化、工业化框架里涉及农村的问题,那么,“新三农”问题则已经无法排除全球化的影响。〔4〕“新三农”问题涉及的“农民工、失地农民、农业村落终结”,是城乡关系的“连接点”,是改变农村面貌和改善农民生活的“前线”,也是社会矛盾冲突的“热带”。农民工在住房、就业、教育、医疗等方面,享受不到与城镇居民相同待遇,处于城市边缘化状态,难以融入城市生活。随着城市加快扩张和房地产无序开发出现的失地农民,有的虽然一夜之间成为市区居民,但对农民转化为市民过程中的保障、教育等方面,还缺少足够的人文关怀。当前要围绕建设和谐新农村,在破除城乡二元分割的户籍制度、保障“农民工”基本权益、保障公共产品供给、改革医疗体制、完善村民自治等方面重建可以支撑制度运作的基础设施。这是新农村之“新”的关键,也是和谐新农村之“谐”的基础。

这其中一个核心的问题是改革农村的土地产权制度。土地不仅是农民的生活来源,也是农民的养老保障来源。而现在农村最尖锐的矛盾主要与土地有关,60%的农民上访是因为土地问题。离乡农民抛荒土地,在乡农民争夺土地,强势利益集团侵犯农民的土地权益等等问题时时发生。这一切大多与农民土地产权不完整、不清晰有关。现有的土地产权制度不仅不能彻底地解决土地经营问题,更不能有效地解决农民的养老保障问题。目前土地问题主要是承包地、宅基地和征地三个问题。而所有这些土地问题的核心都是农民的权利问题。特别是征地制度如何保障农民的权利问题。农民是土地的所有者,但在土地问题上农民基本没有话语权和决定权。

解决农民土地产权问题,最终的制度安排应该是把土地产权名实相符地交给农民,而由国家保留终极所有权,以便于国家大型工程建设和国土整治。这是对现有农村土地制度的巩固和完善,是市场经济条件下维护农民土地权益的必要手段。如果使土地产权真正属于农民,目前无偿或低偿侵占农民土地的问题就不会这样严重。同时,把土地产权真正交给农民,并不排斥发展农村集体经济。如果集体需要土地,农民可以地亩入股,按股分红。解决征地安置农民问题,核心是要让土地的增值收益更多地留给农民。

四、建设和谐新农村需要竖起一个大标杆,就是重塑社会主义道德规范

我国以市场经济为中心的社会变革深刻地影响着社会各个层面,使得道德进步赖以存身的经济基础、文化环境发生了前所未有的变化。建设和谐新农村不再是一个启蒙或控制农民的问题。但是,面对经济全球化和文化多元化的发展浪潮,有必要在和谐新农村的建设中,致力于建设社会主义核心价值体系,竖立起文明、和谐、诚信的社会主义道德标杆。

任何社会都有自己的核心价值体系。建设社会主义和谐新农村,需要社会主义核心价值体系的确立和社会主义道德规范的完善为支撑。现在,有的人一说要建设和谐新农村,就呼唤儒学、呼唤“传统文化”。有的甚至提出“儒学治村”,以儒学作为建设和谐新农村的指导思想。这是有很大片面性的。我们今天要建设的和社会主义谐新农村,是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的新农村,是生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的新农村,是完全摒弃封建意识而有现代文明精神的新农村。这样的理想和价值追求,集中了全体农民的共同利益和愿望,是保证广大农民群众政治上、道义上、精神上团结一致,凝聚力量、克服困难、创造美好未来的精神纽带和动力。为了实现这个共同目标,一切有利于农村发展、社会进步、农民幸福的思想和精神,一切有利于群众团结、人心凝聚的思想和精神,一切有利于用诚实劳动争取美好生活的思想和精神,都应当得到尊重、保护和发扬。

建设社会主义和谐新农村首先要有“和谐社会的道德底线”。“道德底线”是一个社会维持秩序的基本精神依托,是一个社会最起码的道德信念、道德品质和道德风尚。实行改革开放以来,国家发展取得了举世瞩目的伟大成就。但不可否认,我国社会却出现了底线道德危机。一些人把市场经济简单地理解为“一切向钱看”,很多人信奉市场经济无道德的信条,功利主义、享乐主义盛行。诚如大思想家卢梭所预言,一个社会的进步就必然带来道德的退化。卢梭的预言是对人类社会演化不和谐的警告。国家的治理不能顺从这一“宿命”,建设社会主义和谐新农村更要警惕这一“宿命”。要从农村、农民的实际出发,一方面,要坚决反对道德上的民族虚无主义,坚持马克思主义指导思想,坚持中国特色社会主义共同理想,坚持以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神,坚持社会主义荣辱观,形成和完善社会主义核心价值体系。另一方面,要大力完善社会主义民主法制建设,尽可能消除一切虚假现象生存的政治空间,为建设和谐新农村普遍的“诚实”和“信任”提供一个广阔的政治环境。

五、建设和谐新农村需要拓展一条大途径,就是发展壮大县域经济

建设和谐新农村,在很大程度上取决于县域经济的发展水平,取决于发展的协调性。发展壮大县域经济是一个区域统筹发展、解决“三农”问题、推进工业化城镇化、建设和谐新农村的新思维。县,自春秋战国时期以来,一直是我国行政区划的基本单位。县域经济是国民经济中具有综合性和区域性的基本单元。县域经济本质上就是农村综合经济,是直接面向“三农”的经济。县域经济是内生力量推动的经济,它所具有的差异性(主要表现在县域经济与中心城区的差异以及县域经济本身的差异)以及相关联的县域社会差异性是建设和谐新农村进程中的重点和难点。建设和谐新农村,既不可能是农村地区自身的建设,也不可能由每一个乡村独立进行,它只能通过城乡一体化来实现,特别是通过县域经济社会的整体发展来实现。首先,在县级区域,城市与农村的结合最为紧密,大部分县(市)的经济社会发展是相对独立、自成体系的,行政区域也是一个相对独立的社区。县城作为县域唯一的政治、经济、文化、科技、教育中心,对整个县域经济社会的发展起着举足轻重的作用,所以“以城促乡”主要体现为以县城促乡村。其次,由于县域经济是由多种所有制形式、多部门结构、多层次隶属关系和多级生产力水平构成的地域性生产综合体,是经济和社会功能比较齐全,综合各产业各部门乃至社会单位于一身的国民经济小系统,所以“以工带农”首先应着眼于县域,实现城乡经济要素互补。再次,大多数基础设施都具有区域性特点,如道路、供水、垃圾无害化处理等最重要的基础设施在县级区域内构成一个体系,农村公共产品和服务的供给体系也是以县为单位。以上三方面都说明,建设和谐新农村,要着力发展县城和在建制的重点镇,增强县级管理能力,发展壮大县域经济。〔5〕

发展县域经济,首先要靠县域自身,充分激发基层和群众的创造精神,保护好、发挥好县(市、区)加快发展的积极性。要坚持扩大开放,在培育市场主体上下更大功夫,把扩大招商引资与推进全民创业统一起来,把推进城镇化与建设新农村结合起来,以内部资源嫁接外部资源,以外生力量激活内生力量,全面拓展县域经济发展空间。

发展县域特色经济要坚持从本地区比较优势出发,根据本地区在某一阶段的要素禀赋结构,即经济中自然资源、劳动力和资本的相对份额,在某一产业上构建经济增长极,形成县域主导产业,提高区域经济增长的核心竞争力,最终促进经济的全面发展。

     从2002年起浙江等省先后开始的“强县扩权”改革,为发展壮大县域经济、建设和谐新农村提供了一个强大的引擎。“强县扩权”的出发点是使行政区划和政府管理体制适应市场经济发展的需要,提高行政效率,推动县域经济发展,更好地统筹城乡、解决“三农”问题。“强县扩权”,在目前国情条件下对于解决城乡二元经济结构,是最现实的选择。在中国的县域内大部分人口是农村人口,这就决定了县级政府的服务对象必须以“三农”为主,兼顾城镇。县级政府的经济功能主要表现在保护企业产权,提供公共产品和公共服务,解决外部性问题等方面,为县域中小企业发展减轻发展的成本。为了适应“强县扩权”改革,必须加快镇乡体制的综合改革和创新,扩大和健全县级行政管理功能,完善公共管理体系。

六、建设和谐新农村需要倡导一个大理念,就是祛除消费主义影响

社会学意义上的消费主义指的是这样一种生活方式:消费的目的不是为了实际需要,而是不断追求被制造出来、被刺激起来的欲望的满足。换言之,人们所消费的不是商品和服务的使用价值,而是它们的符号象征意义。按照消费主义的准则,物质消费水平是惟一值得追求的目标,也是惟一能够衡量社会发展水平的标准。据媒体披露,一些地方政府为了尽快展示新农村建设的成就,强迫农民建“别墅村”,这是政府官员在消费主义理念的驱使下所理解的“新农村”模式;一些农民在建房时,往往会毫无必要地增加房屋的高度和装饰,这实际上也可以看作是受了消费主义影响的结果。从“满足实际需要”过渡到“被制造、被刺激出来的需要”,虽然仅一步之遥,但有了实质性变化。因为人的“实际需要”是比较容易被满足的,而“被制造、被刺激出来的需要”是永远无法被满足的。建设和谐新农村,一旦被消费主义的逻辑所左右,则不仅会导致大量浪费,而且会使新农村建设的目标变得可望不可及。

建设和谐新农村,提高农村的物质消费水平固然是题中应有之义,但绝不应该是惟一的标准。未来的和谐新农村,和城市相比,其优势主要不应该体现在消费水平上,而应体现在更和谐的人际关系,更从容的生存状态,更小的生活压力,更安静的生活环境等方面。我们要使农民把有限的财力更多地用于满足“实际需要”,而不是那种华而不实的炫耀性需要,无论这种需要是来自于地方政府制造政绩的冲动,还是来自于农民相互攀比的冲动。同时应把更多的精力转移到农村的社会和谐和文化建设上来。

 

参考文献

〔1〕于建嵘:《通过调整国家与农民的关系来解决“三农”问题》,《中国之重——32位权威人士解读“三农”问题》,光明日报出版社

〔2〕吕炜:《新农村建设呼唤财政保障》,《中国财经报·发展导刊》第111期

〔3〕孙立平:《城乡关系视野中的新农村建设》,《商务周刊》2006年6月29日

〔4〕李培林:《“新三农问题”不容忽视》,《福建行政学院经济管理干部学院学报》,2006年第2期

〔5〕《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(2005年12月31日)

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